黨的二十大報告強調(diào)，“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動”。習近平總書記在考察廣東時也明確要求，“城市規(guī)劃和建設要高度重視歷史文化保護”“要突出地方特色，注重人居環(huán)境改善，更多采用微改造這種‘繡花’功夫，注重文明傳承、文化延續(xù)，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁?！睔v史文化街區(qū)是城市系統(tǒng)中最復雜、最具有內(nèi)涵的地區(qū)之一，歷史文化街區(qū)的更新改造是城市功能演進、地方特色文化傳承發(fā)展的重要內(nèi)容。佛山是國家歷史文化名城，目前全市有20個歷史文化街區(qū)，這些文化街區(qū)的保護與改造提升直接關系到市民的集體記憶、文化認同與生活水平，直接關系到佛山城市文化、社會治理與地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，也直接關系到佛山爭當傳承嶺南廣府文脈領頭羊的發(fā)展目標。在城市更新中推進歷史文化街區(qū)保護與改造提升，是新時代佛山城市高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求。

現(xiàn)狀

法治護航

歷史文化街區(qū)保護系統(tǒng)有序推進

按照2015年廣東省政府批準的《佛山歷史文化名城保護規(guī)劃（2011—2020）》，佛山共有20個歷史文化街區(qū)（禪城區(qū)8個、南海區(qū)3個、順德區(qū)9個），并于2020年升級為廣東省歷史文化街區(qū)。另外，2011年、2015年，佛山市政府又分別公布兩批總共176處歷史建筑。

為延續(xù)城市歷史文脈，保護歷史文化基因，佛山市將歷史文化街區(qū)和歷史建筑的保護管理納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并且通過立法的方式積極開展保護與利用工作。2016年3月21日，《佛山市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，這也是佛山取得地方立法權(quán)后出臺的首部地方性法規(guī)。在佛山市各級政府及職能部門認真貫徹落實下，佛山歷史文化街區(qū)、歷史建筑的保護達到新的高度和水平。

1.建立健全保護機制

一是完善管理及咨詢機制。在市政府城市規(guī)劃決策議事機構(gòu)“佛山市城市規(guī)劃委員會”框架下，設立“建筑景觀與文化藝術專業(yè)技術委員會”，對歷史文化街區(qū)、歷史建筑和歷史文化名鎮(zhèn)名村等的核心保護范圍和建設控制地帶內(nèi)的新建、擴建、改建建筑設計草案進行審議。同時，逐步完善區(qū)級管理機制。其中，禪城區(qū)相關管理辦法已經(jīng)細化實施。二是完成職能調(diào)整。2020年7月，市自然資源局與住房城鄉(xiāng)建設局開始職能移交工作，2021年1月市委編委正式批復：根據(jù)機構(gòu)改革職能調(diào)整，由市住房城鄉(xiāng)建設局牽頭統(tǒng)籌全市歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、歷史文化街區(qū)、歷史文化風貌區(qū)、歷史建筑的保護管理工作。三是成立專門機構(gòu)。2021年1月，市委編委批復在市住房城鄉(xiāng)建設局增設歷史文化名城保護科，統(tǒng)籌全市歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、歷史文化街區(qū)、歷史文化風貌區(qū)、歷史建筑保護管理工作。這是自佛山1994年被評為國家歷史文化名城后，首次實現(xiàn)由主責單位內(nèi)設獨立專責部門統(tǒng)籌全市名城保護管理工作。

2.完善配套法規(guī)體系

《條例》實施后，佛山即啟動實施細則制定工作，對《條例》實施中可能遇到的具體問題進行補充說明和細化，包括街區(qū)和歷史建筑申報流程、審批程序、保護資金管理、歷史建筑日常管理工作安排、違法活動處罰程序等具體操作程序，確保保護工作落到實處。同時，開展《佛山市歷史建筑保護修繕技術指引》編制工作，制定歷史建筑保護修繕技術要求、管理要求和利用原則等內(nèi)容，為歷史建筑日常維護和修繕工作提供指引和技術支撐。

3.完善細化保護規(guī)劃

一是重編名城保護規(guī)劃。《佛山歷史文化名城保護規(guī)劃（2011—2020）》到期后，由佛山市自然資源局會同市住房城鄉(xiāng)建設局和市文廣旅體局共同開展了《佛山歷史文化名城保護規(guī)劃（2020—2035）》編制工作，該成果已于2023年10月正式實施。二是歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃。目前佛山有9個歷史文化街區(qū)完成保護規(guī)劃編制、審批工作，包括禪城區(qū)管轄的8個歷史街區(qū)和順德區(qū)大良舊城歷史文化街區(qū)。三是歷史建筑保護規(guī)劃。佛山已公布的176處歷史建筑中，57處升級為文物。未升級為文物的119處歷史建筑保護圖則已經(jīng)市政府同意由市國土規(guī)劃局印發(fā)實施。

4.加大資金投入力度

佛山各級政府高度重視對歷史文化名城保護的資金投入。近些年，僅市一級財政就投入了近2億元，用于編制各項歷史文化保護規(guī)劃、歷史建筑修繕、歷史文化街區(qū)改造、活化等方面工作，其中投入600多萬元用于歷史文化街區(qū)和歷史建筑普查、保護規(guī)劃編制、政策文件、技術指引制定等工作；投入近4000萬元支持各批次古村落活化工作；撥款5000萬元用于南海區(qū)康有為故居擴建、1.1億元用于梁園及周邊環(huán)境改造提升。根據(jù)部廳相關文件以及《條例》要求，佛山正設立歷史文化保護規(guī)劃專項經(jīng)費，并擬學習華東地區(qū)歷史文化名城保護工作做得較好的城市（如紹興）的經(jīng)驗做法，并積極探索“土地出讓金按比例提留”的方式落實專項資金安排。

5.強化資源保護工作

一是加大普查認定力度。2020年12月，佛山市開展了第二批優(yōu)秀歷史建筑申報工作，要求各區(qū)擴大普查地域空間范圍，重點加強對歷史悠久和歷史建筑數(shù)量偏少區(qū)域的普查認定力度，按照“應保則保，能保盡?！痹瓌t，重新建立第二批優(yōu)秀歷史建筑推薦名錄。二是加強名錄管理和掛牌保護。在已經(jīng)備案的176處歷史建筑中，部分已升級為各級文物保護單位或未定級不可移動文物，部分歷史文化街區(qū)、歷史建筑仍未掛牌保護。為此，佛山市開展了新一輪的摸底調(diào)查，要求各區(qū)完成已公布名錄的歷史文化街區(qū)、歷史建筑掛牌保護工作。三是加快歷史建筑測繪建檔。市自然資源局、住房城鄉(xiāng)建設局于2020年4月聯(lián)合印發(fā)了《佛山市歷史建筑測繪建檔工作方案（2020—2022）》，要求各區(qū)加快推進本地區(qū)第一批歷史建筑的測繪建檔工作，按照相關原則，由區(qū)牽頭部門確定歷史建筑的測繪類型。同時，加大歷史建筑測繪建檔工作的資金投入，做好資金預算。四是嚴查違法行為。各核心保護范圍內(nèi)的建設活動、建筑控制地帶的有關建設活動均按照《條例》的規(guī)定實施，歷史文化街區(qū)和歷史建筑的檢查評估情況按照規(guī)定每半年進行報告。

在《條例》的實施推動下，佛山歷史文化街區(qū)、歷史建筑的保護工作得到了系統(tǒng)性有序推進，但同時也存在一些問題和不足，包括：與《條例》配套的制度體系還不夠完善；對城鄉(xiāng)區(qū)域歷史文脈的整體性規(guī)劃與改造仍需深入推進；歷史文化街區(qū)定位趨向同質(zhì)化，更新模式缺乏活力；居民村民的參與意識和價值認同有待提升等。

對策

以歷史文化街區(qū)建設

推進城鄉(xiāng)面貌一體改善

當前，佛山正大力實施“百千萬工程”，促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。推進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要提高以人為核心的新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，而通過城市更新可以有效提高城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設、治理的質(zhì)量與水平。城市更新的本質(zhì)在于空間的生產(chǎn)與再提升，是城市生命周期理論的直接體現(xiàn)，也是推進城鄉(xiāng)面貌一體改善的必經(jīng)階段。歷史文化街區(qū)是城鄉(xiāng)空間系統(tǒng)中最復雜、最具價值的區(qū)域之一，其承載著鄉(xiāng)村向城市、老城向新城轉(zhuǎn)移的發(fā)展印記。歷史文化街區(qū)的更新是城鄉(xiāng)功能演進、面貌一體改善、地方文脈傳承發(fā)展的重要內(nèi)容。

佛山的20處省級歷史文化街區(qū)中，“嶺南天地”已然成為佛山的一張金名片，是歷史文化街區(qū)更新的一次成功探索。但是，像“嶺南天地”這樣的名片還不夠多，另外還有19處省級歷史文化街區(qū)鏈接著城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調(diào)與發(fā)展，亟待深入研究。結(jié)合佛山歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護工作的問題和不足，課題組認為可從以下四個方面著力推進。

1 規(guī)劃先行，法規(guī)配套 逐步形成“全專細”保障體系

一是推進《佛山歷史文化名城保護規(guī)劃（2020—2035）》落地實施。當前正在編制的歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃，要及時納入國土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃“一張圖”管理，形成“總規(guī)+分規(guī)”的頂層設計，確保城鄉(xiāng)連片區(qū)域的整體格局與建筑風貌能統(tǒng)籌更新。二是加快完善《條例》配套法規(guī)?，F(xiàn)有的《條例》在保護對象上只有歷史文化街區(qū)和歷史建筑，已不能滿足省委省政府對城市更新、歷史文脈傳承、城鄉(xiāng)風貌一體化改善的最新要求，建議加快推動《佛山市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護條例實施細則》出臺。三是創(chuàng)新活化利用激勵政策。加快研制《佛山市歷史文化名城保護資金管理辦法》和《佛山市歷史建筑保護辦法》，通過擴大鼓勵性業(yè)態(tài)范圍、允許適度擴容提高使用效率、給予國有歷史建筑租期和租金優(yōu)惠、給予非國有歷史建筑資金補助、容積率轉(zhuǎn)移等政策探索，激發(fā)社會和市場主體主動參與歷史文化街區(qū)保護的熱情。四是制定適應保護要求的技術標準規(guī)范。建議相應職能部門系統(tǒng)研制《佛山市歷史建筑消防安全評估標準》《佛山市歷史保護建筑防火技術規(guī)程》及《佛山市歷史建筑修繕圖則》，提出適應保護要求的消防管理技術規(guī)范和措施，破解歷史地段、歷史建筑等消防審批難題，為歷史建筑的保護工作提供專業(yè)化標準化的技術支撐。

2 共同締造，聯(lián)保聯(lián)控 努力形成“多元化”保護主體

一是探索成立街區(qū)更新“共同締造”委員會。探索在城鄉(xiāng)交錯、情況復雜的小地塊、漸進式更新的歷史文化街區(qū)成立“共同締造”委員會，各級政府與相關職能部門負責統(tǒng)籌實施、現(xiàn)場建設協(xié)調(diào)和后期運營管理，居民村民作為運營主體，聯(lián)合推動城鄉(xiāng)更新與街區(qū)微改造。二是持續(xù)加強市級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。盡快設立市級歷史文化保護專家委員會，對城鄉(xiāng)更新中的歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)名村設計方案進行審議。將“城鄉(xiāng)風貌一體改善”納入相關工作考核評價體系，明確規(guī)劃、住建、文物、城管等部門職責。同時，建立以區(qū)政府為責任主體，鎮(zhèn)（街道）為日常巡查和現(xiàn)場保護主體的歷史文化街區(qū)保護聯(lián)保聯(lián)控機制。三是壯大社會多元主體參與力量。廈門市文化志愿者隊伍超1.5萬人，占總?cè)丝诮Х种?，成為城鄉(xiāng)更新改造重要的參與者和宣傳者。鼓勵市區(qū)兩級成立歷史文化保護監(jiān)督管理協(xié)會等社會組織，與各級檢察院聯(lián)合設立“文化遺產(chǎn)檢察官”，積極探索確立“業(yè)主自查—區(qū)局復查—市局抽查”模式，及時掌握歷史文化街區(qū)更新中文化遺產(chǎn)的保護活化情況。四是強化安全監(jiān)管和巡查執(zhí)法。各級城市管理綜合執(zhí)法隊伍在日常執(zhí)法中，結(jié)合違法建設治理、城鄉(xiāng)容貌環(huán)境整治等重點工作，加強對歷史文化街區(qū)更新項目的巡查執(zhí)法。

3 盤活資源，節(jié)流引資 加速探索“高效益”更新方式

一是同時推進街區(qū)更新與鄉(xiāng)村振興和土地收儲。落實歷史建筑預先保護機制，對普查發(fā)現(xiàn)或由單位和個人發(fā)現(xiàn)并經(jīng)區(qū)建設主管部門勘驗認定具有保護價值的建筑物、構(gòu)造物，區(qū)人民政府應立即在預先保護范圍內(nèi)，對上述建筑物、構(gòu)筑物采取責令停止建設活動等預先保護措施。在城鄉(xiāng)土地出讓各環(huán)節(jié)落實“征而不拆”，對保護責任人、出讓合同、地塊規(guī)劃條件確定等方面作出細化規(guī)定和具體要求。二是積極探索“政府+村集體+企業(yè)”聯(lián)動方式。在“政府主導、市場運作、多方參與、互利共贏”的更新理念下，鼓勵五區(qū)和鎮(zhèn)街出臺文件細則落實保障鼓勵政策，激發(fā)業(yè)主和市場主體參與的積極性，創(chuàng)新社會資金引入方式，拓寬街區(qū)更新資金來源渠道，探索以“建設—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”模式加強各級政府、村集體和市場主體三方合作。改變一般土地財政思維，通過盤活國有資產(chǎn)，積極爭取從一次性收益轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期收益，通過產(chǎn)業(yè)注入與提升實現(xiàn)城市更新中國有資產(chǎn)的增值保值，提升社會、經(jīng)濟與文化效益。三是著力發(fā)揮國企主力軍作用。市區(qū)兩級城建與文旅類國企要積極承擔城市更新與街區(qū)改造重點項目，探索調(diào)整財政對城建與文旅項目的資金補助方式，將原來財政資金補助項目調(diào)整為財政資金補助城建與文旅企業(yè)，再由各級國企自主實施涉及城市更新、街區(qū)改造、文旅培育等項目，使財政補助資金轉(zhuǎn)化為國企的現(xiàn)金流。

4 改善民生，賡續(xù)文脈 凝聚城鄉(xiāng)“共同體”發(fā)展意識

一是著力改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境品質(zhì)。在街區(qū)更新中堅持以人為本和系統(tǒng)思維，突出“留人、留形、留神韻”，力求“見人、見物、見生活”，尊重居民村民意愿，營造多元城鄉(xiāng)生態(tài)，切實將歷史文化街區(qū)建設同經(jīng)濟發(fā)展、社會治理、民生改善、生態(tài)保護、基礎設施建設等領域統(tǒng)籌推進，對城鄉(xiāng)連片的歷史文化街區(qū)的基礎設施、公共配套、道路管網(wǎng)、路政景觀等方面進行系統(tǒng)提升。二是加強打造示范引領項目。充分發(fā)揮公有產(chǎn)權(quán)的建筑與物業(yè)先改造、先提升所帶來的示范效應，積極探索采取貨幣補償、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃委托等方式推進居民村民老屋整體改造，在公共設施、道路建筑、城鄉(xiāng)景觀中呈現(xiàn)嶺南文化要素，實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間與生活品質(zhì)各美其美、美美與共。三是對重點街區(qū)實施“一區(qū)一策”。在品字街歷史文化街區(qū)、祖廟—東華里歷史文化街區(qū)、順德區(qū)大良舊城歷史文化街區(qū)等人流密集的老街區(qū)重點提升步行街建設，積極發(fā)展餐飲夜市與民宿經(jīng)濟，適當優(yōu)化燈光設計，以舊城改造為抓手促進地區(qū)夜經(jīng)濟的發(fā)展。四是在街區(qū)更新中賡續(xù)嶺南廣府文脈。在保護歷史文化街區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)中，積極探索將地方紅色文化資源與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)音樂、舞蹈、戲劇、曲藝等項目相結(jié)合的方式，創(chuàng)排彰顯佛山革命精神的“紅色粵劇”“革命戲曲”，助力城鄉(xiāng)精神文明建設。對社區(qū)村居遺存的大量的傳統(tǒng)手工藝、傳統(tǒng)醫(yī)藥、傳統(tǒng)美術等優(yōu)勢資源進行整體性保護與生產(chǎn)性轉(zhuǎn)化，積極申報聯(lián)合國教科文組織創(chuàng)意城市網(wǎng)絡（UCCN）“世界手工藝與民間藝術之都”，通過文脈傳承與文化認同，凝聚城鄉(xiāng)“共同體”發(fā)展意識，提高市民獲得感與認同感。

(根據(jù)佛山市社科規(guī)劃項目《在城市更新中，佛山歷史文化街區(qū)如何保護與改造提升》研究成果編輯整理；課題負責人：佛山市委黨校馬克思主義學院院長彭瑩；來源：佛山市社科聯(lián))

編輯丨周師伢